Plan de logement abordable de 2 milliards de dollars à Philadelphie :obligations municipales et impact sur les contribuables

L’initiative Housing Opportunities Made Easy de la maire de Philadelphie, Cherelle Parker, qui a été incluse dans le budget de la ville adopté le 12 juin 2025, est un effort ambitieux pour relever les défis de la ville en matière de logement abordable.

Parker a promis de créer ou de préserver 30 000 logements abordables dans toute la ville, pour un coût d'environ 2 milliards de dollars.

Pour aider à financer le plan, l'administration Parker annonce qu'elle émettra 800 millions de dollars d'obligations immobilières au cours des trois prochaines années.

Dans un rapport d'avril 2025 sur le plan de logement, l'administration Parker admet qu'à la lumière de la baisse des investissements fédéraux dans le logement abordable, le produit des obligations municipales émises par le gouvernement local « a joué un rôle démesuré » dans les programmes de logement de Philadelphie.

Souvent, seuls les trésoriers municipaux et les commissions des finances des conseils municipaux prêtent attention aux détails de ces obligations municipales.

En tant que professeur de droit qui étudie l'impact social des obligations municipales, je pense qu'il est important que les résidents de la ville comprennent également le fonctionnement de ces obligations.

Bien que les obligations municipales fassent partie intégrante des efforts de la ville pour accroître l'accès à des logements abordables et au taux du marché, elles peuvent inclure des coûts et des exigences cachés qui augmentent les prix de manière à rendre les services municipaux inabordables pour les résidents à faible revenu.

L'administration Parker s'est engagée à créer ou à préserver 30 000 logements abordables à Philadelphie grâce à de nouvelles constructions, à la réhabilitation et à une aide au loyer élargie. Jeff Fusco/La Conversation, CC BY-SA

Comment fonctionnent les obligations municipales

La plupart des gens savent que les entreprises vendent des actions en bourse pour lever des capitaux. Les gouvernements des États et locaux font la même chose sous la forme d’obligations municipales, qui les aident à lever des fonds pour couvrir leurs dépenses et financer des projets d’infrastructure.

Ces obligations sont une forme de dette. Les investisseurs peuvent acheter un intérêt dans l’obligation et, en échange, le gouvernement local s’engage à rembourser l’argent avec intérêts dans un délai déterminé. L'argent des investisseurs fonctionne comme un prêt au gouvernement.

Les obligations municipales sont souvent utilisées pour éviter qu’une génération de contribuables n’ait à supporter le coût total d’un projet qui profitera à plusieurs générations de résidents. Le coût de la construction d’un pont, par exemple, qui sera utilisé pendant des décennies, peut être étalé sur 30 ans afin que les résidents remboursent le prêt lentement au fil du temps plutôt que d’imposer aux résidents d’énormes augmentations d’impôts sur un an pour couvrir le coût.

Cependant, le coût de l’emprunt fait grimper le coût des projets en ajoutant les paiements d’intérêts de la même manière qu’une hypothèque augmente le coût global de l’achat d’une maison. Dans l'ensemble, le marché, les États et les gouvernements locaux ont toujours considéré ce coût comme un compromis valable.

Certaines obligations municipales ont des limites

L'administration Parker dispose de plusieurs options pour lever des capitaux sur le marché municipal.

La méthode la plus courante consiste à recourir à des obligations générales, qui sont soutenues par l’autorité de la ville pour imposer et percevoir les impôts. Les détenteurs d’obligations comptent sur « la pleine confiance et le crédit » de la ville pour leur assurer que si la ville a des difficultés à rembourser la dette, elle augmentera les impôts des résidents pour garantir le paiement.

La ville envisage d'utiliser des obligations d'obligation générale pour aider à financer son plan de logement abordable, mais il y a des limites au montant qu'elle peut emprunter de cette manière. La constitution de l’État limite la capacité de Philadelphie à contracter des dettes à un total de 13,5 % de la valeur de ses biens immobiliers imposables, sur la base d’une moyenne de ce montant sur les 10 années précédentes.

Philadelphie est plus abordable que plusieurs autres grandes villes américaines, selon un rapport de 2020 du Pew Charitable Trusts, mais elle a un taux de pauvreté élevé. Jeff Fusco/La Conversation, CC BY-SA

Philly a une autre option

Cependant, la ville a également le pouvoir de contracter une autre forme de dette :les obligations fiscales. Les obligations fiscales reposent sur des sources de revenus spécifiques plutôt que sur le pouvoir fiscal du gouvernement. Les juridictions émettent des obligations fiscales pour financer des projets ou des services particuliers – généralement ceux qui génèrent des revenus grâce aux frais payés par les utilisateurs.

Par exemple, un service public des eaux ou une compagnie d’électricité s’appuie sur les redevances d’eau et d’égouts ou sur les tarifs et redevances d’électricité pour rembourser ses obligations fiscales. De même, une autorité de transport s’appuiera sur les péages pour rembourser les obligations fiscales émises pour construire une route à péage, telle que la Pennsylvania Turnpike.

En vertu de la loi de l’État, les obligations fiscales sont des « dettes non-endettées ». Il ne s’agit pas de dettes de la ville, car celle-ci n’a pas promis de rembourser la dette en recourant à ses propres pouvoirs fiscaux. Au lieu de cela, les personnes qui paient les frais d’utilisation du service remboursent la dette.

Depuis que les États ont commencé à imposer des limites plus strictes à l'endettement à la suite de la Grande Dépression des années 1930, les villes des États-Unis ont de plus en plus eu recours aux obligations fiscales pour contourner les limites d'endettement de l'État tout en continuant à financer de précieux services publics, notamment des projets de logements abordables.

Lorsqu’une autre entité gouvernementale – plutôt que la ville – émet l’obligation et que la ville lui verse des frais de service pour ce faire, il s’agit d’une forme de ce qu’on appelle la dette de canalisation. Cette obligation de payer les frais de service à l'autre entité gouvernementale constitue la dette intermédiaire que la ville paie à partir de son fonds général.

À Philadelphie, la dette de conduit comprend les obligations à revenus émises par la Philadelphia Authority for Industrial Development et la Philadelphia Redevelopment Authority.

Entre les exercices 2012 et 2021, l’encours de la dette de la ville provenant des obligations générales payées à partir de son fonds général se situait entre 1,3 milliard de dollars et 1,7 milliard de dollars par an. Cependant, la dette de la ville dépassait ce chiffre chaque année, allant de 1,8 milliard de dollars à près de 2,3 milliards de dollars. Ces dernières années, la dette des conduits a été inférieure à la dette de la ville provenant des obligations générales.

La ville conserve dans ses livres des dettes de canalisation – et est obligée de les rembourser – même si elles proviennent d’obligations émises par les autorités de développement, car ces dettes reviennent à la ville. Dans les obligations émises par ces agences, la ville devient en réalité comme un client de l'agence. La ville est généralement tenue de payer les frais de service de l'agence dans le cadre d'une obligation contractuelle qui ne peut être annulée.

Les revenus sur lesquels reposent les obligations des agences de développement, l’argent sur lequel les détenteurs d’obligations s’attendent à être remboursés, ne proviennent pas de redevances que les résidents paient de leur poche – par exemple via la vente de billets dans un stade sportif construit avec des obligations fiscales. L’argent provient du trésor de la ville.

Une faille dans le logement abordable

Il s’agit essentiellement d’une échappatoire permettant à la ville de contourner les limites d’endettement fixées pour Philadelphie dans la constitution de l’État. Parfois, la créativité au sein du gouvernement nécessite d'utiliser des failles pour faire le travail – pour parvenir au oui plutôt qu'à une impasse.

Considérez cette analogie. Supposons que votre sœur contracte un emprunt bancaire pour acheter une voiture pour vous, car votre limite de crédit est maximale. Elle compte sur vous pour la rembourser et elle utilise votre paiement pour payer la banque. Mais si vous ne la remboursez pas, elle n’est pas tenue par la loi de payer elle-même la banque. Donc, c'est votre dette, mais elle est le canal.

Si la ville se tient responsable, elle peut utiliser la dette de manière responsable pour faire de la construction de logements abordables une réalité.

Le bureau du maire n'a pas répondu à mes questions quant à savoir s'ils prévoyaient d'utiliser une dette de conduit émise par une autorité de développement, si cette dette de conduit inclurait des frais de service et quels fonds seraient utilisés pour payer ces frais.

Dans sa quête pour accroître l’accès à un logement abordable, l’administration Parker devrait, à mon avis, veiller à limiter les frais de service qu’elle s’engage à payer – qui n’ont pas de limites légalement prescrites – et également tenir compte des sources de revenus qui lui permettront de couvrir ces coûts. Par exemple, proviendra-t-il de la vente de terrains appartenant à la ville ? Des frais facturés aux développeurs ? Ou une autre source ?

Autrement, les contribuables risquent de devoir payer une facture essentiellement illimitée.

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